2018-12-16 13:23


Iohannis a sesizat CCR în legătură cu modificările Legii de organizare a Avocatului Poporului

 |  14:00
Iohannis a sesizat CCR în legătură cu modificările Legii de organizare a Avocatului Poporului

"Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 35/1997 privind organizarea şi funcţionarea instituţiei Avocatul Poporului a fost transmisă de Parlament spre promulgare Preşedintelui României în de data de 24 octombrie 2018. Apreciem că această lege a fost adoptată cu nerespectarea prevederilor constituţionale ale art. 75 alin. (2) coroborate cu cele ale art. 61 alin. (2), precum şi cu cele ale art. 147 alin. (4), iar prin conţinutul său, actul normativ are prevederi care sunt contrare dispoziţiilor constituţionale consacrate prin art. 1 alin. (5), art. 16 alin. (1), precum şi prin art. 138 alin. (5) coroborat cu art. 111 alin. (1)", conform preşedintelui.

Prezentăm integral argumentaţia şefului statului:

A. Motive de neconstituţionalitate extrinsecă

Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 35/1997 privind organizarea şi funcţionarea instituţiei Avocatul Poporului a fost adoptată de Camera Deputaţilor cu încălcarea prevederilor art. 75 alin. (2) coroborate cu cele ale art. 61 alin. (2), precum şi cu cele ale art. 147 alin. (4) din Constituţie

Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 35/1997 privind organizarea şi funcţionarea instituţiei Avocatul Poporului, dedusă controlului de constituţionalitate, a fost adoptată de Camera Deputaţilor, ca primă Cameră competentă, în şedinţa din data de 13 iunie 2018. Considerăm că această lege a fost adoptată cu încălcarea prevederilor art. 75 alin. (2), fiind dezbătută şi adoptată de prima Cameră sesizată cu depăşirea termenului constituţional stabilit la 60 de zile.

Iniţiativa legislativă pentru modificarea şi completarea Legii nr. 35/1997 privind organizarea şi funcţionarea instituţiei Avocatului Poporului, precum şi pentru modificarea art. 16 alin. (3) din Legea nr. 8/2016 privind înfiinţarea mecanismelor prevăzute de Convenţia privind drepturile persoanelor cu dizabilităţi, aparţinând unui număr de 2 deputaţi şi 1 senator, a fost depusă la Camera Deputaţilor pentru dezbatere şi adoptare la data de 27 decembrie 2017 (înregistrată sub nr. BPI.780/27-12-2017).

În conformitate cu dispoziţiile art. 111 alin. (1) din Constituţie, Biroul permanent al Camerei Deputaţilor, în şedinţa din data de 1 februarie 2018, a transmis propunerea legislativă menţionată Guvernului, în vederea formulării unui punct de vedere. De asemenea, în conformitate cu prevederile art. 92 alin. (3) din Regulament, Biroul permanent a stabilit şi termenul până la care să fie transmis acest punct de vedere, respectiv data de 26 februarie 2018. Precizăm că Guvernul a transmis punctul de vedere la data de 18 mai 2018 (nr. 6403/18.05.2018).

În conformitate cu dispoziţiile art. 92 alin. (5) din Regulamentul Camerei Deputaţilor, legea criticată a fost prezentată în şedinţa Biroului permanent al Camerei Deputaţilor din data de 5 martie 2018 (Plx nr. 1/2018), fiind transmisă comisiilor competente, în vederea elaborării avizelor şi a raportului.

Potrivit art. 75 alin. (2) din Constituţie: „Prima Cameră sesizată se pronunţă în termen de 45 de zile. Pentru coduri şi alte legi de complexitate deosebită, termenul este de 60 de zile. În cazul depăşirii acestor termene se consideră că proiectele de legi sau propunerile legislative au fost adoptate”. Astfel, Constituţia instituie o prezumţie absolută, în virtutea căreia o iniţiativă legislativă, chiar dacă nu a fost adoptată de o Cameră, se consideră adoptată prin simpla trecere a timpului. Prezumţia se bazează pe o presupusă acceptare tacită a propunerii legislative şi pe lipsa obiecţiilor primei Camere sesizate.

Termenul de 45 de zile, respectiv de 60 de zile prevăzut la art. 75 alin. (2) din Legea fundamentală este un termen care priveşte raporturile constituţionale dintre autorităţile publice, respectiv raporturile dintre cele două Camere ale Parlamentului, pe de o parte, şi între acestea şi Guvern, pe de altă parte. La împlinirea acestuia, dreptul şi, totodată, obligaţia primei Camere competente să dezbată o iniţiativă legislativă încetează, legea considerându-se adoptată în forma depusă de iniţiator. Ca efect al împlinirii acestui termen se naşte dreptul Camerei decizionale de a se pronunţa asupra iniţiativei adoptate în condiţiile art. 75 alin. (2) şi de a decide definitiv. De asemenea, împlinirea acestui termen are consecinţa imposibilităţii membrilor primei Camere competente de a mai formula amendamente, dincolo de acest interval de timp stabilit de Constituţie propunerile parlamentarilor sau ale comisiilor nemaifiind admisibile. Aceeaşi este şi consecinţa pentru Guvern care, dincolo de acest termen nu mai poate formula şi depune amendamente cu privire la legea respectivă în cadrul primei Camere sesizate, nu mai poate solicita dezbaterea acesteia în procedură de urgenţă sau înscrierea ei cu prioritate pe ordinea de zi, toate aceste drepturi putând fi exercitate de Guvern doar în cadrul Camerei decizionale.

În jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a statuat că „termenele care privesc desfăşurarea raporturilor constituţionale dintre autorităţile publice, (...) în măsura în care nu se prevede altfel în mod expres, nu se calculează pe zile libere.” (Decizia nr. 233/1999). Totodată, în Decizia nr. 89/2010 Curtea a reţinut că dispoziţiile art. 101 din Codul de procedură civilă – potrivit cărora „termenele se înţeleg pe zile libere, neintrând în socoteală nici ziua când a început, nici ziua când s-a sfârşit termenul” – nu sunt aplicabile în dreptul public, supus regulii în virtutea căreia termenele, în acest domeniu, se calculează pe zile calendaristice, în sensul că se include în termen şi ziua în care el începe să curgă şi ziua când se împlineşte.

Dispoziţiile art. 75 alin. (2) din Constituţie nu prevăd un anumit mod de calcul al acestor termene pe care prima Cameră competentă le are la dispoziţie pentru a se pronunţa asupra unei iniţiative legislative. În absenţa oricăror prevederi constituţionale exprese, considerăm că – fiind termene ce privesc desfăşurarea raporturilor constituţionale dintre autorităţile publice, deci de drept public – acestea urmează regula stabilită de jurisprudenţa constantă din ultimii 20 ani a Curţii Constituţionale şi se calculează pe zile calendaristice. Din interpretarea sistematică a dispoziţiilor constituţionale ale art. 75 alin. (2) şi ale art. 66, considerăm că singura ipoteză în care termenele de adoptare tacită ar putea fi suspendate este aceea a perioadei dintre sesiunile parlamentare ordinare, în condiţiile în care nu s-a cerut întrunirea în sesiune extraordinară. Normele constituţionale trebuie să fie interpretate în sensul de a produce efecte, scopul urmărit de legiuitorul constituant derivat fiind acela de a crea pentru Camera de reflecţie posibilitatea de a se pronunţa într-un termen rezonabil. Or, sistemul constituţional român instituie regula sesiunilor periodice şi nu a celor permanente. Prin urmare, între cele două perioade prevăzute la art. 66 alin. (1) din Constituţie pentru cele două sesiuni ordinare, în absenţa unei cereri de convocare a unei sesiuni extraordinare, termenele prevăzute la art. 75 alin. (2) din Constituţie trebuie considerate suspendate.

Totodată, fiind pe tărâmul dreptului public, la calculul termenului de 45, respectiv 60 de zile urmează să se includă în termen şi ziua în care el începe să curgă şi ziua când se împlineşte.

Orice altă interpretare este de natură să conducă la moduri de calcul diferite ale altor termene constituţionale ce privesc raporturile constituţionale dintre autorităţile publice (termenul de promulgare, termenul de sesizare a Curţii Constituţionale, termenul în care se poate organiza referendumul de revizuire a Constituţiei etc.), ceea ce generează impredictibilitate şi lipsă de transparenţă cu privire la împlinirea acestor termene, în general, şi a celor prevăzute la art. 75 alin. (2), în special; în plus, orice altă interpretare ar însemna o adăugare la textul constituţional.

Impredictibilitatea şi lipsa de transparenţă cu privire la împlinirea termenelor prevăzute la art. 75 alin. (2) este întărită şi de faptul că în prezent, potrivit regulamentelor parlamentare termenele constituţionale de adoptare tacită se socotesc în mod diferit la Camera Deputaţilor faţă de Senat, aspect ce este de natură să contravină şi art. 1 alin. (5), în ceea ce priveşte supremaţia Constituţiei. Potrivit art. 113 din Regulamentul Camerei Deputaţilor: „(1) În temeiul art. 75 alin. (1) şi (2) din Constituţia României, republicată, Camera Deputaţilor, ca primă Cameră sesizată, se pronunţă asupra proiectului de lege sau a propunerii legislative în termen de 45 de zile de la data prezentării la Biroul permanent. Fac excepţie codurile şi legile de complexitate deosebită, asupra cărora se pronunţă în termen de 60 de zile de la data prezentării la Biroul permanent şi ordonanţele de urgenţă, pentru care termenul este de 30 de zile de la data depunerii acestora la Camera Deputaţilor. (1¹) În cazul propunerilor legislative care sunt depuse la Camera Deputaţilor, ca primă Cameră sesizată, termenele aferente procesului legislativ curg de la data înregistrării la Biroul permanent însoţite de avizele solicitate şi se socotesc luând în calcul 4 zile pe săptămână, cu excepţia sărbătorilor legale. (2) La data expirării termenelor prevăzute la alin. (1) proiectele de legi sau propunerile legislative se consideră adoptate de Camera Deputaţilor şi se trimit Senatului sub semnătura preşedintelui Camerei Deputaţilor”. Totodată, potrivit art. 119 din Regulamentul Senatului: „Pentru termenele procedurale ale procesului legislativ se iau în calcul numai zilele în care Senatul lucrează în plen sau în comisii permanente”.

Aşadar, regulamentele parlamentare ale celor două Camere cuprind dispoziţii diferite cu privire la modul de calcul al aceloraşi termene constituţionale prevăzute la art. 75 alin. (2). Astfel, dispoziţiile art. 113 alin. (1¹) din Regulamentul Camerei Deputaţilor stabilesc că aceste termene se calculează luând în calcul 4 zile pe săptămână, cu excepţia sărbătorilor legale, în timp ce art. 119 din Regulamentul Senatului prevede că la calculul acestor termene se au în vedere numai zilele în care Senatul lucrează în plen şi în comisii. Desigur, în cadrul autonomiei de care beneficiază, Camerele sunt libere să îşi stabilească programul de lucru aşa cum consideră, dimensionându-l în funcţie de multiple variabile. Programul de lucru în plen şi în comisii nu este cunoscut la începutul unei sesiuni, uneori acesta putând să suporte modificări chiar în cursul unei săptămâni de lucru.

Însă, extinderea aplicării unor dispoziţii regulamentare diferite şi în ceea ce priveşte modul de calcul al termenelor prevăzute la art. 75 alin. (2) din Constituţie pune în pericol securitatea raporturilor juridice în materie de legiferare. Aşa cum a reţinut şi Curtea Constituţională în jurisprudenţa sa, autonomia regulamentară dă dreptul Camerelor Parlamentului de a dispune cu privire la propria organizare şi procedurile de desfăşurare a lucrărilor parlamentare, însă aceasta nu poate fi exercitată în mod discreţionar, abuziv, cu încălcarea atribuţiilor constituţionale ale Parlamentului sau a normelor imperative privind procedura parlamentară; normele regulamentare reprezintă instrumentele juridice care permit desfăşurarea activităţilor parlamentare în scopul îndeplinirii atribuţiilor constituţionale ale forului legislativ şi trebuie interpretate şi aplicate cu bună-credinţă şi în spiritul loialităţii faţă de Legea fundamentală (Decizia nr. 209/2012).

În consecinţă, fiind termene de drept public, ce vizează desfăşurarea raporturilor constituţionale dintre cele două Camere ale Parlamentului, în acord cu jurisprudenţa Curţii Constituţionale, termenele prevăzute la art. 75 alin. (2) din Constituţie se calculează calendaristic, această interpretare unitară fiind singura de natură să confere efectivitate normelor constituţionale menţionate, asigurând, pe de o parte, respectarea principiului transparenţei activităţii parlamentare, iar pe de altă parte, predictibilitate în aplicarea normelor constituţionale şi în derularea procesului de legiferare.

Momentul de la care încep să curgă termenele prevăzute la art. 75 alin. (2) din Constituţie este reglementat asemănător în regulamentele celor două Camere ale Parlamentului. Astfel, potrivit art. 113 alin. (1¹) din Regulamentul Camerei Deputaţilor, în cazul propunerilor legislative care sunt depuse la Camera Deputaţilor, ca primă Cameră sesizată, termenele aferente procesului legislativ curg de la data înregistrării la Biroul permanent însoţite de avizele solicitate, iar potrivit art. 118 din Regulamentul Senatului: „Pentru propunerile legislative termenele de legiferare curg de la data înregistrării acestora la Biroul permanent, însoţite de avizele necesare”.

Totodată, potrivit art. 92 din Regulamentul Camerei Deputaţilor: „Art. 92. - (1) În exerciţiul dreptului de iniţiativă legislativă, Guvernul înaintează Camerei proiecte de legi. Deputaţii, senatorii şi cetăţenii prevăzuţi la art. 74 din Constituţia României, republicată, pot prezenta Camerei Deputaţilor propunerile legislative. Acestea trebuie să fie însoţite de o expunere de motive şi redactate în forma cerută pentru proiectele de legi. (2) Deputaţii pot prezenta şi proiecte de hotărâri ale Camerei Deputaţilor. (3) În cazul propunerilor legislative depuse în condiţiile alin. (1), preşedintele Biroului permanent solicită avizul Consiliului Legislativ şi punctul de vedere sau informarea, după caz, a Guvernului, care trebuie depuse în maximum 15 zile de la data solicitării. Punctul de vedere al Guvernului poate conţine şi amendamente. (4) În cazul propunerilor legislative depuse în condiţiile alin. (1), care implică modificarea prevederilor bugetului de stat sau ale bugetului asigurărilor sociale de stat, preşedintele Camerei Deputaţilor va solicita în mod obligatoriu o informare din partea Guvernului, în condiţiile art. 111 din Constituţia României, republicată, în acelaşi termen de 15 zile. (5) În cazul în care Consiliul Legislativ sau Guvernul nu transmite, în termen de 15 zile de la solicitare, avizul, punctul de vedere sau informarea, după caz, Biroul permanent va stabili comisia sesizată în fond, comisiile de aviz, termenul de depunere a raportului pentru propunerea legislativă respectivă, trimiţând proiectul pentru dezbatere şi întocmirea raportului.”

De asemenea, potrivit art. 113 din Regulamentul Camerei Deputaţilor: „(1) În temeiul art. 75 alin. (1) şi (2) din Constituţia României, republicată, Camera Deputaţilor, ca primă Cameră sesizată, se pronunţă asupra proiectului de lege sau a propunerii legislative în termen de 45 de zile de la data prezentării la Biroul permanent. Fac excepţie codurile şi legile de complexitate deosebită, asupra cărora se pronunţă în termen de 60 de zile de la data prezentării la Biroul permanent şi ordonanţele de urgenţă, pentru care termenul este de 30 de zile de la data depunerii acestora la Camera Deputaţilor. (1¹) În cazul propunerilor legislative care sunt depuse la Camera Deputaţilor, ca primă Cameră sesizată, termenele aferente procesului legislativ curg de la data înregistrării la Biroul permanent însoţite de avizele solicitate şi se socotesc luând în calcul 4 zile pe săptămână, cu excepţia sărbătorilor legale. (2) La data expirării termenelor prevăzute la alin. (1) proiectele de legi sau propunerile legislative se consideră adoptate de Camera Deputaţilor şi se trimit Senatului sub semnătura preşedintelui Camerei Deputaţilor”.

Din interpretarea sistematică a dispoziţiilor art. 92 alin. (1) - (5) şi ale art. 113 din Regulamentul Camerei Deputaţilor rezultă că, pentru propunerile legislative înregistrate la Camerei Deputaţilor ca primă Cameră sesizată:

- termenele prevăzute la art. 75 alin. (2) din Constituţie curg de la data înregistrării la Biroul permanent însoţite de avizele solicitate; astfel, ca urmare a aplicării dispoziţiilor art. 92 alin. (5) coroborat cu art. 113 alin. (1¹) din Regulamentul Camerei Deputaţilor, o iniţiativă pentru care a început să curgă termenul prevăzut la art. 75 alin. (2) din Constituţie va avea întotdeauna un număr de înregistrare identificat cu iniţiala Plx., urmată de un număr (numărul de înregistrare la Biroul permanent) şi un an; spre deosebire de aceste propuneri legislative, iniţiativele care nu se încadrează pe ipoteza normativă şi procedurală de la art. 113 alin. (1¹) din Regulamentul Camerei Deputaţilor, ci pe cea de la art. 92 alin. (3) şi alin. (4) din Regulament - şi pentru care termenul prevăzut la art. 75 alin. (2) din Constituţie nu a început să curgă - sunt identificate cu iniţialele BPI., urmate de un număr şi o dată, care sunt întotdeauna diferite de cele ale celor identificate prin Plx.;

- Biroul permanent este cel abilitat să stabilească termenele atât pentru organismele avizatoare, cât şi pentru comisiile permanente sesizate în fond; la împlinirea acestor termene, Biroul permanent nu este obligat să aştepte primirea acestor avize sau puncte de vedere, fiind de principiu statuat prin jurisprudenţa Curţii Constituţionale că Parlamentul nu poate fi ţinut în realizarea activităţii de legiferare de faptul că una sau alta dintre autorităţile sau instituţiile publice cu competenţe de avizare nu trimit sau transmit cu întârziere un punct de vedere solicitat de una sau alta dintre Camere; din această perspectivă, transmiterea de către Guvern cu întârziere a punctului său de vedere nu poate ţine în loc o Cameră în dezbaterea unei iniţiative legislative, întrucât în conformitate cu dispoziţiile art. 111 alin. (1) din Constituţie, obligaţia constituţională este în sensul solicitării informării Guvernului şi nu a obligativităţii existenţei punctului de vedere al Guvernului.

Din informaţiile publice înscrise pe fişa ce corespunde parcursului legislativ la Camera Deputaţilor a Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 35/1997 privind organizarea şi funcţionarea instituţiei Avocatul Poporului rezultă că:

- în cadrul şedinţei sale din 1 februarie 2018, Biroul permanent al Camerei Deputaţilor înregistrează iniţiativa legislativă sub nr. Plx 1/2018 şi, totodată, solicită punct de vedere de la Guvern şi Consiliul Legislativ, cu termen 26.02.2018, precum şi de la Consiliul Economic şi Social, cu termen 15.02.2018;

- în cadrul şedinţei sale din 5 martie 2018, legea criticată a fost prezentată în Biroul permanent al Camerei Deputaţilor, care - în absenţa punctului de vedere al Guvernului, dar având avizul Consiliul Legislativ şi pe cel al Consiliului Economic şi Social, în conformitate cu dispoziţiilor art. 92 alin. (5) din Regulament - a sesizat comisiile permanente în vederea elaborării avizelor şi, respectiv, a raportului.

Aşadar, dispoziţiile art. 92 alin. (1)-(5) şi ale art. 113 alin. (1¹) din Regulament, semnifică data de la care începe să curgă termenul de 60 de zile prevăzut de art. 75 alin. (2) din Constituţie pentru legea dedusă controlului de constituţionalitate. Această concluzie este întărită şi de faptul că, din aceleaşi informaţii publice cuprinse în fişa iniţiativei legislative deduse controlului de constituţionalitate, ulterior şedinţei din 5.03.2018, nu a mai existat o altă şedinţă a Biroului permanent al Camerei Deputaţilor în cadrul căreia această propunere legislativă să fie prezentată în sensul art. 113 alin. (1¹) din Regulament.

Prin urmare, în ceea ce priveşte Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 35/1997 privind organizarea şi funcţionarea instituţiei Avocatul Poporului termenul prevăzut de art. 75 alin. (2) din Constituţie a început să curgă la data de 5.03.2018, termenul iniţial de adoptare tacită fiind de 45 de zile, care a început să curgă de la această dată. În opinia noastră, calculând acest termen în acord cu jurisprudenţa constituţională, respectiv pe zile calendaristice, acest termen s-a împlinit la data de 18 aprilie 2018.

Ca atare, la data de 14.05.2018 nu mai putea fi modificat termenul de adoptare tacită prin prelungirea lui la 60 de zile, întrucât acesta expirase. De altfel, la această dată se împlinise chiar şi termenul maxim constituţional de 60 de zile în care Camera Deputaţilor ar fi putut să se pronunţe asupra legii criticate în calitate de primă Cameră sesizată (3 mai 2018). Astfel, indiferent de termenul constituţional considerat a fi aplicabil, sancţiunea prevăzută la art. 75 alin. (2) teza a II-a din Constituţie intervenise, fie la data de 18 aprilie 2018, fie la cea de 3 mai 2018, iar legea criticată trebuia transmisă Camerei decizionale în forma iniţiatorului, ca adoptată tacit. Or, prin continuarea procedurii parlamentare după împlinirea termenului de adoptare tacită şi prin adoptarea legii de către Camera Deputaţilor în calitate de primă Cameră competentă în data de 13 iunie 2018, într-o altă formă decât cea a iniţiatorului şi amendată substanţial, legea criticată a fost adoptată cu încălcarea dispoziţiilor art. 75 alin. (2) coroborate cu cele ale art. 61 alin. (2) din Constituţie. În conformitate cu prevederile constituţionale menţionate, obligaţia Camerei Deputaţilor după împlinirea termenului constituţional era să considere legea adoptată tacit şi să o transmită Senatului pentru continuarea procedurii legislative. După împlinirea acestui termen, nici Camera Deputaţilor în ansamblul său şi nicio altă structură de lucru sau de conducere nu ar mai fi putut formula amendamente şi nu ar mai fi putut înscrie legea pe ordinea de zi. Procedând în acest mod, dezbaterea şi adoptarea de către Camera Deputaţilor a legii criticate în şedinţa din 13 iunie 2018 s-a realizat şi cu încălcarea prevederilor art. 147 alin. (4) din Legea fundamentală în ceea ce priveşte modul de calcul al termenele referitoare la desfăşurarea raporturilor constituţionale între autorităţile publice. Prin urmare, considerăm că, începând cu data de 18 aprilie 2018, legea dedusă controlului de constituţionalitate este adoptată tacit, iar orice amendare, dezbatere sau adoptare ulterioară acestei date asupra acestei legi este efectuată cu nerespectarea Constituţiei.

B. Motive de neconstituţionalitate intrinsecă

I. Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 35/1997 privind organizarea şi funcţionarea instituţiei Avocatul Poporului încalcă prevederile art. 1 alin. (5) şi ale art. 16 alin. (1) din Constituţie

1. La Art. I pct. 8 din legea supusă controlului de constituţionalitate se stabileşte că Avocatul Poporului, precum şi persoanele care au exercitat funcţia de Avocat al Poporului, la data pensionării sau recalculării pensiei anterior acordate, beneficiază de pensie stabilită şi calculată conform art. 71 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale. Precizăm că art. 71 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 prevede faptul că judecătorii Curţii Constituţionale, la data pensionării sau recalculării pensiilor anterior stabilite, beneficiază de pensie de serviciu egală cu 80% din indemnizaţia lor brută lunară. Pensia astfel stabilită se actualizează în raport cu indemnizaţia judecătorilor Curţii Constituţionale şi se impozitează potrivit legii. Aşadar, legiuitorul a instituit o pensie specială pentru judecătorii Curţii Constituţionale, în cuantum variabil, fără să se refere şi la cei care au exercitat în trecut funcţia de judecător la instanţa constituţională.

Spre deosebire de pensia stabilită pentru judecătorii Curţii Constituţionale, legea criticată acordă pensie specială atât pentru Avocatul Poporului în funcţie, cât şi pentru persoanele care au exercitat în trecut această funcţie, fiind neclar dacă acest drept se cuvine inclusiv persoanelor care au deţinut funcţia de Avocat al Poporului şi au pierdut această calitate datorită revocării lor din funcţie de către Parlament ca urmare a încălcării Constituţiei şi a legilor, în condiţiile stabilite de lege.

Totodată, la art. I pct. 9 din legea criticată se prevede că pensia de serviciu a Avocatului Poporului se actualizează în raport cu indemnizaţia judecătorilor Curţii Constituţionale şi se impozitează conform legii. Analizând aceste dispoziţii în coroborare cu cele prevăzute la art. I pct. 8 referitoare la stabilirea şi calculul pensiei de serviciu al Avocatului Poporului, considerăm că textele sunt neclare în ceea ce priveşte cuantumul pensiei rezultate, întrucât nu reiese dacă aceasta se va stabili şi se va actualiza în raport cu indemnizaţia Avocatului Poporului sau cu indemnizaţia judecătorilor Curţii Constituţionale. În atare condiţii, rezultă că art. I pct. 8 şi pct. 9 din legea criticată sunt neclare în ceea ce priveşte condiţiile şi procedura de stabilire a pensiei Avocatului Poporului prin raportare la condiţiile şi procedura de stabilire a pensiei judecătorilor Curţii Constituţionale şi, prin urmare, contravin cerinţelor de claritate şi previzibilitate instituite prin art. 1 alin. (5) din Constituţie.

Precizăm că argumentele de mai sus se aplică în mod corespunzător şi pentru dispoziţiile de la art. I pct. 15 din legea criticată, prin care la art. 11 din Legea nr. 35/1997 se introduce un nou alineat, alin. (12), care se referă la modul de calcul al pensiei adjuncţilor Avocatului Poporului, precum şi persoanelor care au îndeplinit această funcţie. Suplimentar, legea dedusă controlului instanţei constituţionale stabileşte, prin introducerea la art. 11 din Legea nr. 35/1997 a alin. (13), posibilitatea acordării adjuncţilor Avocatului Poporului a unei pensii anticipate, cu cel puţin 5 ani înainte de împlinirea vârstei standard de pensionare. Nici în acest caz textul de lege nu precizează dacă acordarea acestui tip de pensie este posibilă şi în situaţia încetării deţinerii acestor funcţii, în condiţiile legii, ca urmare a revocării din funcţie datorate încălcării Constituţiei şi a legilor ţării.

În plus, având în vedere că funcţia de Avocat al Poporului este asimilată ca rang cu cea de ministru, iar cea de adjunct al Avocatului Poporului cu cea de secretar de stat, beneficiind de aceleaşi drepturi cu aceştia, considerăm că acordarea unor pensii speciale pentru Avocatul Poporului şi adjuncţii săi constituie un privilegiu nejustificat faţă de ceilalţi demnitari cu acelaşi rang. În cadrul aceleiaşi categorii de demnitari, legiuitorul nu poate face nicio diferenţiere cu privire la îndreptăţirea unora sau altora de a beneficia de dreptul la pensie specială decât cu încălcarea art. 16 alin. (1) din Constituţie conform căruia cetăţenii sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii şi fără discriminări, instituind un privilegiu nejustificat pe baza unor criterii rezonabile şi obiective.

2. Art. I pct. 10 al legii deduse controlului de constituţionalitate prevede că dacă în funcţia de Avocat al Poporului este numit un consilier juridic sau o persoană din cadrul instituţiei Avocatul Poporului, rezervarea postului acestuia/acesteia este obligatorie. În opinia noastră, prin această prevedere, se instituie un privilegiu pentru foştii adjuncţi ai Avocatului Poporului la ocuparea unui post în cadrul instituţiei, în detrimentul altor persoane care ar îndeplini criteriile cerute pentru ocuparea respectivului post prin concurs. Textul prezintă neclarităţi întrucât acesta nu precizează dacă aceste funcţii reprezintă temei pentru rezervarea şi ocuparea ulterioară a postului chiar şi de către o persoană care a deţinut funcţia de Avocat al Poporului, însă a fost revocată pentru cauze imputabile acesteia, potrivit legii. În cazul dispoziţiilor avute în vedere din legea dedusă controlului de constituţionalitate nu rezultă de ce calitatea de adjunct al Avocatului Poporului, care a încetat în condiţiile legii (de exemplu, pentru incompatibilitate), poate constitui o justificare obiectivă şi rezonabilă pentru a reglementa o procedură de ocupare a unui post vacant, derogatorie de la regula conform căreia posturile vacante plătite din fonduri publice se ocupă prin concurs. Aşadar, o astfel de dispoziţie derogatorie de la regimul general al angajării încalcă art. 16 alin. (1) din Constituţie. În acest sens, semnalăm că prin jurisprudenţa sa constantă, Curtea Constituţională a statuat că egalitatea nu înseamnă uniformitate, fiind permisă instituirea unor tratamente juridice distincte pentru anumite categorii de persoane, în considerarea situaţiilor specifice în care acestea se află, însă numai dacă există o justificare obiectivă şi rezonabilă. Totodată, considerăm că rezervarea postului unei persoane angajate în cadrul acestei instituţii trebuie să ţină cont şi de situaţia ducerii la îndeplinire a respectivului mandat aşa cum, de altfel, pentru judecătorii Curţii Constituţionale Legea nr. 47/1992 precizează la art. 69 alin. (1) că după încetarea mandatului ca urmare a expirării perioadei pentru care el a fost acordat, judecătorul are dreptul să revină în postul ocupat anterior, dacă numirea sa la Curtea Constituţională s-a făcut cu condiţia rezervării acestuia. Având în vedere aceste aspecte, opinăm că textul mai sus amintit prezintă unele neclarităţi şi, prin urmare, contravine cerinţelor de claritate şi previzibilitate instituite prin art. 1 alin. (5) din Constituţie.

3. Art. I pct. 65 introduce art. 552 care la alin. (1) prevede că personalul instituţiei Avocatul Poporului este format din demnitari, personal de conducere şi de execuţie de specialitate cu statut de funcţionar public parlamentar şi personal încadrat prin contract individual de muncă. Alin. (2) teza finală a aceluiaşi articol dispune că personalul contractual, respectiv şoferii beneficiază de salarii stabilite la nivelul în plată aferent funcţiilor similare din cadrul serviciilor Parlamentului. Din analiza textelor nu este clar dacă personalul contractual va fi format exclusiv din şoferi sau dacă intenţia legiuitorului este de a echivala doar salariile şoferilor din rândul personalului contractual cu cele aferente funcţiilor similare din cadrul serviciilor Parlamentului. Aşadar, textul este lipsit de claritate, ceea ce contravine dispoziţiilor art. 1 alin. (5) din Constituţie.

4. Legea supusă controlului de constituţionalitate introduce, prin art. I pct. 65, art. 552 alin. (4) prin care personalul Mecanismului naţional de prevenire şi personalul instituţiei care efectuează vizite sau anchete în spaţii unde există factori ce pot afecta sănătatea şi integritatea fizică şi psihică beneficiază de sporuri de 15% pentru condiţii vătămătoare. Aceste dispoziţii intră în contradicţie cu alte reglementări în vigoare care privesc salarizarea personalului plătit din fonduri publice, inclusiv cu privire la cuantumul sporurilor care pot fi acordate. Aşadar, considerăm că modificările avute în vedere de legea dedusă controlului instanţei constituţionale sunt incomplete şi insuficiente, întrucât acestea ar fi trebuit să se raporteze la regulile stabilite prin legea cadru în materie (Legea nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice). Din această perspectivă, textul de lege afectează cerinţele privind calitatea legii stabilite prin art. 1 alin. (5) din Constituţie.

5. Art. I pct. 67 modifică art. 57, prevăzând la alin. (2) că Avocatul Poporului stabileşte prin ordin condiţiile pentru ocuparea funcţiilor din aparatul instituţiei Avocatul Poporului. Subliniem faptul că aceste dispoziţii care reglementează condiţiile pe care trebuie să le îndeplinească o persoană în vederea ocupării funcţiilor respective - elemente esenţiale în executarea obligaţiilor născute dintr-un raport de serviciu - sunt lipsite de predictibilitate în aplicare întrucât creează o stare de confuzie în legătură cu cerinţele pe care va trebui să le îndeplinească această categorie de personal, în situaţia în care condiţiile specifice ocupării funcţiei vor fi cunoscute abia după reglementarea lor prin ordin. Mai mult de atât, prin reglementarea acestor condiţii prin ordin, printr-un act emis în executarea legii, se face de fapt o completare a unui act juridic cu forţă juridică superioară actului administrativ, cu consecinţa încălcării art. 1 alin. (5) referitor la cerinţele de calitate a legii, prin nerespectarea principiului ierarhiei juridice a actelor normative. De asemenea, considerăm că un ordin prin care se reglementează condiţiile de ocupare a acestor funcţii este susceptibil de numeroase modificări ceea ce sensibilizează caracterul previzibil şi stabil al reglementării, şi intră în contradicţie cu prevederile constituţionale ale art. 1 alin. (5) din Constituţie referitoare la cerinţele de previzibilitate şi accesibilitate a legii.

6. Art. I pct. 67 modifică alin. (4) al art. 57 prevăzând că, în situaţia în care o persoană din cadrul instituţiei este numită într-o funcţie de demnitate publică, rezervarea postului acesteia este obligatorie. Astfel, legea nu distinge dacă persoana în cauză, angajată a instituţiei, deţine statutul de funcţionar public sau este încadrată pe bază de contract. Conform principiului ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus, reiese faptul că textul de lege se va aplica şi personalului contractual. Or, privilegiul rezervării postului este specific funcţiei publice, menit să confere stabilitate funcţiei publice. În situaţia în care legiuitorul a avut ca intenţie instituirea unei derogări de la legea cadru aplicabilă personalului contractual din această instituţie, atunci acesta ar fi trebuit să o prevadă în mod expres în textul legii. În lipsa unei atare prevederi legea este neclară, lipsită de previzibilitate şi susceptibilă de interpretări, ceea ce contravine art. 1 alin. (5) din Constituţie referitor la claritatea, previzibilitatea şi accesibilitatea legii.

7. Legea dedusă controlului de constituţionalitate este, prin obiectul său de reglementare, de o complexitate deosebită, lucru de altfel confirmat chiar de către plenul Camerei Deputaţilor care, în data de 14.05.2018, a votat la solicitarea Comisiei juridice, de disciplină şi imunităţi, încadrarea acestei reglementări în categoria legilor de complexitate deosebită şi, în consecinţă, prelungirea termenului constituţional de dezbatere şi vot final de la 45 la 60 de zile. Se poate observa că din cele 61 de articole care formează structura Legii nr. 35/1997 în forma în vigoare, 41 de articole ale acesteia au fost modificate şi completate prin legea supusă controlului de constituţionalitate. Aşadar, legea criticată priveşte modificarea şi completarea în cea mai mare parte a Legii nr. 35/1997, aceasta cuprinzând 6 articole romane, din care art. I conţine nu mai puţin de 70 de puncte. Având în vedere dispoziţiile art. 61 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, referitoare la condiţiile de fond pentru modificarea şi completarea actelor normative, rezultă că Legea nr. 35/1997 privind organizarea şi funcţionarea instituţiei Avocatul Poporului ar fi trebuit să fie înlocuită cu o nouă reglementare, urmând să fie în întregime abrogată. Aşadar, dispoziţiile de lege criticate contravin normelor de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative şi, prin urmare, nesocotesc principiul de calitate a legii statuat prin dispoziţiile constituţionale ale art. 1 alin. (5).

II. Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 35/1997 privind organizarea şi funcţionarea instituţiei Avocatul Poporului a fost adoptată cu încălcarea prevederilor art. 138 alin. (5) coroborate cu cele ale art. 111 alin. (1) din Constituţie

Legea supusă controlului de constituţionalitate modifică şi completează dispoziţiile art. 9 alin. (4) din Legea nr. 35/1997, stabilind că Avocatul Poporului, precum şi persoanele care au exercitat funcţia de Avocat al Poporului, beneficiază de pensie stabilită şi calculată conform art. 71 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, această pensie fiind actualizată în raport cu indemnizaţia judecătorilor Curţii Constituţionale şi putând fi cumulată cu indemnizaţia pentru mandatul în curs de executare.

Totodată, legea criticată completează şi prevederile art. 11 din Legea nr. 35/1997, în sensul acordării unei pensii de serviciu de 80% din indemnizaţia brută avută în ultima lună de activitate pentru adjuncţii Avocatului Poporului, precum şi pentru foştii adjuncţi ai Avocatului Poporului. Această pensie de serviciu va putea fi acordată şi anticipat cu cel mult 5 ani înainte de împlinirea vârstei standard de pensionare, prin diminuarea cu 1% din baza de calcul anterior menţionată, pentru fiecare an ce lipseşte până la împlinirea vârstei standard de pensionare.

De asemenea, în urma completărilor aduse art. 55 din Legea nr. 35/1997, personalul instituţiei Avocatului Poporului va fi format din demnitari, personal de conducere şi de execuţie de specialitate cu statut de funcţionar public parlamentar şi personal încadrat prin contract individual de muncă. Drept urmare, personalului de conducere şi de execuţie de specialitate cu statut de funcţionar public parlamentar i se vor aplica prevederile Legii nr. 7/2006 privind statutul funcţionarului public parlamentar, beneficiind, în mod corespunzător, de toate drepturile şi având toate obligaţiile acestuia.

Astfel, prin aceste reglementări se generează noi cheltuieli de fonduri publice necesare plăţii unor categorii de pensii speciale, pensii anticipate şi a unor cheltuieli cu veniturile încadrate pe alte grile de salarizare. Toate aceste prevederi dau naştere unor cheltuieli financiare care sunt de natură să majoreze cheltuielile bugetului de stat şi pe cele ale bugetul asigurărilor sociale de stat. Aşa cum a fost semnalat atât în avizul Consiliului Economic şi Social, cât şi în punctul de vedere al Guvernului, modificările şi completările legislative aduse Legii nr. 35/1997 privind organizarea şi funcţionarea instituţiei Avocatul Poporului prin legea dedusă controlului de constituţionalitate majorează cheltuielile de la bugetul de stat şi de la bugetul asigurărilor sociale de stat.

Potrivit dispoziţiilor art. 15 alin. (1) al Legii nr. 500/2002 privind finanţele publice, în situaţia iniţierii unor măsuri care conduc la majorarea cheltuielilor bugetare, trebuie prezentată fişa financiară în care se înscriu efectele financiare asupra bugetului general consolidat, care trebuie să aibă în vedere: schimbările anticipate în veniturile şi cheltuielile bugetare pentru anul curent şi următorii 4 ani; estimări privind eşalonarea creditelor bugetare şi a creditelor de angajament, în cazul acţiunilor anuale şi multianuale care conduc la majorarea cheltuielilor; măsurile avute în vedere pentru acoperirea majorării cheltuielilor sau a minusului de venituri pentru a nu influenţa deficitul bugetar, aflat oricum deja la limita ţintei de deficit de 3% din PIB. În acelaşi sens dispune şi art. 15 alin. (1) din Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010, conform căruia în cazul propunerilor de introducere a unor măsuri/politici/iniţiative legislative a căror adoptare atrage majorarea cheltuielilor bugetare, iniţiatorii au obligaţia să prezinte fişa financiară prevăzută la art. 15 din Legea nr. 500/2002, însoţită de ipotezele şi metodologia de calcul utilizată, precum şi o declaraţie conform căreia majorarea de cheltuială respectivă este compatibilă cu obiectivele şi priorităţile strategice specificate în strategia fiscal-bugetară, cu legea bugetară anuală şi cu plafoanele de cheltuieli prezentate în strategia fiscal-bugetară.

De asemenea, conform art. 15 alin. (3) din Legea nr. 500/2002, în cazul propunerilor legislative, Guvernul va transmite Camerei Deputaţilor sau Senatului, după caz, fişa financiară, în termen de 45 de zile de la data primirii solicitării, iar conform art. 111 alin. (1) teza a II-a din Legea fundamentală „În cazul în care o iniţiativă implică modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat, solicitarea informării este obligatorie.” În acelaşi sens, art. 138 alin. (5) din Constituţie prevede că „Nicio cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare”.

Subliniem faptul că, din analiza fişei legislative a legii deduse controlului de constituţionalitate reiese că iniţiatorii nu au precizat care este impactul bugetar, cheltuielile bugetare în anul curent şi în următorii ani şi sursele din care să se asigure acoperirea cheltuielilor generate de propunerea legislativă.

În jurisprudenţa sa, prin Decizia nr. 22/2016, Curtea Constituţională a arătat că prin dispoziţiile art. 111 alin. (1) din Constituţie „legiuitorul constituant a dorit să consacre garanţia constituţională a colaborării dintre Parlament şi Guvern în procesul de legiferare, instituind obligaţii reciproce în sarcina celor două autorităţi publice şi că în cadrul raporturilor constituţionale dintre Parlament şi Guvern este obligatorie solicitarea unei informări atunci când iniţiativa legislativă afectează prevederile bugetului de stat. Această obligaţie a Parlamentului este în consonanţă cu dispoziţiile constituţionale ale art. 138 alin. (2) care prevăd că Guvernul are competenţa exclusivă de a elabora proiectul bugetului de stat şi de a-l supune spre aprobare Parlamentului. În temeiul acestei competenţe, Parlamentul nu poate prestabili modificarea cheltuielilor bugetare fără să ceară Guvernului o informare în acest sens. Dat fiind caracterul imperativ al obligaţiei de a cere informarea menţionată, rezultă că nerespectarea acesteia are drept consecinţă neconstituţionalitatea legii adoptate (Decizia nr. 1.056 din 14 noiembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 802 din 23 noiembrie 2007).”

Referitor la condiţiile stabilite prin art. 138 alin. (5) din Constituţie, Curtea a reţinut prin aceeaşi Decizie nr. 22/2016 că acestea impun „stabilirea concomitentă atât a alocaţiei bugetare, ce are semnificaţia unei cheltuieli, cât şi a sursei de finanţare, ce are semnificaţia venitului necesar pentru suportarea ei, spre a evita consecinţele negative, pe plan economic şi social, ale stabilirii unei cheltuieli bugetare fără acoperire (a se vedea Decizia nr. 36 din 2 aprilie 1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 75 din 11 aprilie 1996).” şi că legiuitorul constituant originar „nu a avut ca raţiune edictarea art. 138 alin. (5) din Constituţie numai în sensul că, dacă propunerea sau proiectul de lege se va referi la bugetul de stat sau la bugetul vreunui ordonator de credite, cerinţa constituţională ar fi îndeplinită, ci la faptul că sursa de finanţare indicată să fie în mod real aptă să acopere cheltuiala în condiţiile legii bugetare anuale. Prin urmare, textul constituţional se referă la caracterul obiectiv şi efectiv al sursei de finanţare şi operează cu elemente de certitudine şi previzibilitate bugetară, pentru că, în caz contrar, şi-ar pierde raţiunea existenţei sale normative şi, în mod evident, ar exprima un truism, anume că orice cheltuială bugetară se suportă din bugetul de stat. De aceea, atribuirea unui atare înţeles textului constituţional analizat ar echivala cu lipsirea acestuia de valoarea normativă inerentă oricărei prevederi constituţionale; or, actus interpretandus est potius ut valeat quam ut pereat (legea trebuie interpretată în sensul producerii efectelor ei, şi nu în sensul neaplicării ei).”

Având în vedere jurisprudenţa Curţii Constituţionale, dispoziţiile Legii nr. 500/2002 şi ale Legii nr. 69/2010, rezultă că iniţiatorii legii criticate nu au respectat obligaţia de a prezenta cheltuielile bugetare în anul curent şi în următorii ani şi sursele din care să se asigure acoperirea cheltuielilor generate de propunerea legislativă. În consecinţă, legea dedusă controlului de constituţionalitate a fost adoptată cu încălcarea dispoziţiilor art. 138 alin. (5) coroborate cu cele ale art. 111 alin. (1) din Constituţie.

În considerarea argumentelor expuse, vă solicit să admiteţi sesizarea de neconstituţionalitate şi să constataţi că Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 35/1997 privind organizarea şi funcţionarea instituţiei Avocatul Poporuluieste neconstituţională".


Aparut in:

Ultima modificare in data de :2018-11-12

TAGURI: iohannis, ccr, avocatul poporului
loading...





Comenteaza pe facebook




Comenteaza pe site


Random image



Ultimele stiri






loading...