Drama procedurilor interne în instituțiile publice din România

Cum se elaborează procedurile interne și care este baza legală? Procedurile interne sunt regulile scrise după care funcționează fiecare instituție publică. Aceste documente stabilesc pașii de urmat în diferite activități – de la înregistrarea actelor și până la intervenții de urgență sau control intern.

Cine scrie aceste proceduri?

De regulă, ele sunt elaborate de funcționarii din instituția respectivă, adesea de către angajații cu experiență dintr-un anumit departament sau de către echipe desemnate special. Inițiativa pornește deseori de la conducerea instituției sau de la șefii de compartimente, care cer întocmirea unor proceduri pentru activitățile din aria lor de responsabilitate.

Ulterior, proiectele de proceduri sunt verificate și aprobate de conducerea instituției (director, secretar general, ministru etc., în funcție de caz). În teorie, există și comisii interne de monitorizare a procedurilor, menite să se asigure că acestea sunt la zi și aplicate corect, însă eficiența lor variază mult de la o instituție la alta.

Pe ce temei legal sunt întocmite?

Fundamentul juridic principal îl reprezintă obligațiile de control intern managerial. În administrația publică din România, există un așa-numit Cod al controlului intern managerial instituit prin acte normative (ordonanțe de guvern și ordine ale Secretariatului General al Guvernului). Acest cadru obligă toate entitățile publice, centrale și locale, să aibă proceduri documentate pentru procesele importante. De exemplu, Ordinul SGG nr. 600/2018 impune standarde minimale, iar Standardul 9 din acest cod se referă explicit la proceduri – practic la necesitatea ca fiecare instituție să-și formalizeze activitățile prin proceduri scrise.

Așadar, baza legală generală este dată de reglementările privind sistemul de control intern (originar în OG 119/1999 și actualizat prin diverse ordine și hotărâri). Pe lângă acestea, uneori chiar legi specifice cer elaborarea de proceduri interne într-un anumit domeniu. De exemplu, o lege anti-corupție poate cere instituțiilor să-și stabilească proceduri interne de denunțare a faptelor de corupție, sau o lege privind transparența poate impune proceduri de gestionare a petițiilor cetățenilor.

Altfel spus, procedurile interne sunt ancorate în legislația primară și secundară care cere instituțiilor publice să funcționeze predictibil, eficient și conform legii.

Ce competențe implică elaborarea lor?

Ideal, redactarea unei proceduri interne presupune cunoașterea temeinică a legislației din domeniul respectiv și a atribuțiilor instituției, dar și abilități de analiză și organizare. Cei care scriu procedurile trebuie să înțeleagă fluxul de activități, să anticipeze posibile situații și să stabilească responsabilități clare la fiecare pas. În practică, însă, nu există o profesie separată de „specialist în proceduri interne” în majoritatea instituțiilor.

De obicei, sarcina cade în seama juriștilor sau a personalului de la compartimentul de strategii, management sau control intern. Ei trebuie să traducă limbajul legii în pași concreți pentru personalul de execuție.

Competențele necesare includ:

cunoașterea cadrului legal (ca temei pentru fiecare prevedere procedurală), cunoașterea operațională a activității (ca să nu propună pași nerealizabili) și abilități de redactare clară. Din nefericire, aceste cerințe nu sunt întotdeauna îndeplinite. Mulți funcționari ajung să facă copy-paste din alte documente similare sau să folosească un limbaj birocratic, care îngreunează aplicarea procedurilor.

Mai mult, s-a constatat că în multe instituții fișele de post ale angajaților nu includ explicit sarcina de a elabora sau actualiza proceduri. Consecința este că puțini își asumă această muncă în plus, considerând-o o formalitate impusă de „sus”. Fără specialiști dedicați și fără responsabilizare clară, elaborarea procedurilor ajunge un exercițiu birocratic, nu un instrument util.

Incoerență și contradicții procedurale între instituții

În mod ideal, procedurile interne ale diferitelor instituții ar trebui să fie armonizate, mai ales când acele instituții colaborează sau au responsabilități legate între ele. Realitatea din România arată însă o lipsă cronică de coerență între instituții. Fiecare autoritate publică își dezvoltă propriul set de reguli și fluxuri, adesea izolat de restul administrației. Acest fenomen creează contradicții procedurale între autorități cu atribuții complementare.

Să ne imaginăm un caz simplu:

un cetățean solicită un aviz de la o instituție, care însă, conform procedurilor sale interne, cere mai întâi un document emis de altă instituție. Când cetățeanul merge la cea de-a doua instituție, i se spune că, de fapt, are nevoie de un alt act de la prima instituție sau de la o a treia autoritate. Această plimbare în cerc nu este doar o caricatură, ci o situație frecvent întâlnită, rezultat al nearmonizării procedurilor.

Instituțiile nu și-au corelat cerințele și termenele, astfel încât cetățeanul devine mesagerul involuntar între ele. Exemple concrete includ obținerea unor autorizații de construire (unde primăria, serviciul de urbanism, pompierii, mediul, toate cer avize unele de la altele într-o secvență confuză) sau accesarea unor beneficii sociale (unde agențiile teritoriale cer documente de la primării și invers).

Un alt palier al incoerenței apare între instituțiile centrale și cele locale.

Ministerele sau agențiile naționale emit adesea metodologii și proceduri pe care serviciile publice deconcentrate (județene sau locale) ar trebui să le aplice. Numai că aceste proceduri centrale nu iau mereu în calcul realitățile locale, iar autoritățile locale își fac și ele propriile reguli interne.

De pildă, o direcție de sănătate publică județeană poate avea o procedură internă diferită pentru inspecții față de o altă direcție în județul vecin, chiar dacă ambele ar trebui să urmeze aceeași lege și aceleași ordine de ministru. Astfel, un spital sau o primărie va fi tratată diferit în control în funcție de județ, pentru că fiecare direcție și-a interpretat altfel pașii de urmat. Această lipsă de uniformitate duce la confuzie și la percepția de arbritrar: regulile par să se schimbe de la o ușă la alta.

Contradicțiile procedurale devin și mai grave când vorbim de instituții cu atribuții complementare în situații critice.

De exemplu, în gestionarea unei situații de urgență, cum ar fi un accident grav, pot interveni mai multe structuri: serviciul de urgență 112 (STS), poliția, jandarmeria, pompierii (ISU), ambulanța, SMURD etc. Dacă procedurile lor de cooperare nu sunt clare și sincronizate, apar blocaje. S-a văzut în cazuri tragice că există decalaje și neînțelegeri: cine anunță pe cine, cine are comanda operațiunii, ce informații se transmit și cum.

Fiecare structură își urmează propriul protocol, care poate să nu corespundă în timp real cu al celeilalte instituții. Rezultatul este un talmeș-balmeș birocratic, exact când ar fi nevoie de acțiune rapidă și coordonată.

Un exemplu grăitor de contradicții procedurale s-a evidențiat în domeniul protecției copilului și ordinii publice.

În cazuri de abuz sau violență domestică, legislația prevede intervenția atât a poliției, cât și a direcțiilor de asistență socială (DGASPC). Numai că procedurile interne ale poliției privind emiterea ordinelor de protecție sau intervenția la 112 nu au fost corelate eficient cu procedurile asistenței sociale de preluare în plasament sau consiliere.

Au existat situații în care polițiștii au considerat că, dacă un copil este în siguranță fizică pe moment, nu mai e urgent să anunțe protecția copilului – pe de altă parte, asistenții sociali nu intervin fără solicitarea poliției. Acest vid de coordonare procedurală a făcut ca semnale de abuz să fie ignorate, fiecare instituție crezând că cealaltă se ocupă sau că „nu e treaba noastră acum”. Abia după producerea unor tragedii (copii agresați mortal de membri ai familiei, de exemplu) s-au revizuit parțial aceste colaborări, dar rămân încă multe incoerențe.

De ce apar aceste contradicții?

Un motiv este fragmentarea legislativă: legi diferite atribuie responsabilități diferitelor instituții, dar nu detaliază întotdeauna mecanismele de cooperare. În lipsa unei directive clare, fiecare își face propria procedură. Un alt motiv este lipsa de comunicare și orgoliile instituționale: de multe ori instituțiile nu colaborează în redactarea procedurilor. Fiecare crede că își cunoaște cel mai bine treaba și nu cere sau nu acceptă sugestii de la alții.

Apar astfel „feude” birocratice, insule administrative care nu se aliniază la un flux comun. Nu există nici obligativitatea ca o instituție să își sincronizeze regulile interne cu ale altora, decât poate prin vagi protocoale interinstituționale care oricum sunt rareori respectate sau actualizate.

Consecința este că cetățeanul și chiar funcționarii de execuție se simt prinși într-un hățiș procedural.

Fiecare instituție zice: „noi așa procedăm, mergeți la cealaltă pentru restul”. Iar cealaltă are alt set de cerințe. Lipsa de coerență nu doar irită publicul, dar afectează și eficacitatea acțiunilor statului în ansamblu, după cum vom vedea în exemplele următoare.

Proceduri ineficiente care sabotează anchete și intervenții

Procedurile interne ar trebui să fie un instrument de eficiență – un mod de a standardiza bunele practici și de a se asigura că toată lumea știe ce are de făcut. Din păcate, atunci când aceste proceduri sunt prost concepute sau aplicate rigid fără discernământ, ele pot ajunge să saboteze chiar scopul pentru care au fost create.

În România, nu puține au fost situațiile în care procedurile birocratice inadecvate au împiedicat desfășurarea normală a unor anchete, intervenții de urgență, controale sau a activității instituțiilor în general.

În cazul anchetelor penale, de pildă, există proceduri interne în poliție și parchete care privesc circulația informațiilor, modul de cooperare, autorizările necesare pentru anumite acțiuni etc. Când aceste proceduri devin prea stufoase sau contradictorii, anchetele pot stagna.

S-a vorbit în repetate rânduri despre investigații care bat pasul pe loc din cauză că aprobările urcă pe o scară ierarhică mult prea lungă. Imaginați-vă un polițist sau un inspector care descoperă o neregulă gravă; înainte să poată acționa, trebuie să redacteze informări, să ceară acordul șefilor, să completeze formulare – iar fiecare verigă adaugă timp și riscul de scurgeri de informații.

Infractorii pot profita de aceste întârzieri.

Au existat cazuri în care percheziții sau rețineri au eșuat pentru că suspectul a aflat (tocmai datorită duratei mari a procedurii interne de aprobare) și a fugit ori a ascuns probele. În loc ca procedura să fie un sprijin pentru anchetatori, devine o povară.

Un alt exemplu este modul în care procedurile greoaie pot bloca intervențiile de urgență.

În teorie, pentru situații de criză (răpiri, atacuri, accidente) există planuri operative și protocoale clare. Practic, s-a dovedit că uneori angajații aflați în prima linie fie nu cunosc procedura (semn al unei pregătiri deficitare), fie se împotmolesc în detalii birocratice exact când ar trebui să acționeze.

O procedură internă ineficientă poate însemna, de exemplu, obligativitatea de a raporta în prea mulți pași înainte de a interveni. În situații în care fiecare minut contează, faptul că un ofițer trebuie să „cerșească” aprobări de la superiori sau de la altă instituție în baza unei reguli interne poate costa vieți.

Vom vedea imediat un caz real în care așteptarea unui aviz procedural a fost fatală. Aici, problema nu e neapărat existența regulii (căci e normal să existe un lanț de comandă), ci aplicarea rigidă și absența bunului-simț în interpretare. O procedură bună ar trebui să prevadă și excepții sau măsuri de urgență. Dacă ele lipsesc, personalul fie ezită de teama sancțiunilor (dacă „încalcă procedura”), fie acționează și apoi este tras la răspundere pentru că a încălcat litera regulamentului – ambele scenarii fiind toxice.

În zona controalelor și inspecțiilor, procedurile interne pot sabota eficiența în alt mod:

pot fi prea formale și orientate pe hârtie, nu pe realitate. S-a constatat că multe organisme de control (fiscale, sanitare, de calitate etc.) își instruiesc inspectorii să urmeze liste de verificare și să completeze rapoarte standard, însă acest formalism devine scop în sine. Controlorii ajung să se concentreze mai mult pe a bifa că au toate actele și mai puțin pe a identifica problemele reale.

Cu alte cuvinte, dacă „totul iese bine la documente”, controlul trece, chiar dacă în teren situația e dezastruoasă. Această abordare birocratică, născută din proceduri interne inadecvate, practic acoperă nereguli sub un văl de conformitate aparentă. Mai grav, uneori chiar oferă alibi celor controlați: dacă au reușit să se pună la punct cu hârtiile (poate chiar mincinoase), pot spune că „au respectat toate procedurile”, deși faptic încalcă legea.

Funcționarea internă a instituțiilor în ansamblu este și ea afectată de proceduri prost gândite.

În loc să fluidizeze munca, multe proceduri introduc pași inutili, cer aprobări multiple pentru decizii minore și dublează fluxuri. De exemplu, sunt instituții unde pentru achiziții banale sau pentru aprobarea unui concediu sunt necesare semnăturile a unui număr exagerat de persoane, doar pentru că așa scrie în regulamentul intern.

Asta consumă timp și energie, demotivează angajații competenți (care se văd nevoiți să facă hârțogăraie în loc să-și folosească expertiza) și, în general, încetinește actul administrativ. În unele situații, procedurile devin atât de stufoase încât nimeni nu le mai cunoaște complet. Atunci, paradoxal, fiecare face „cum crede” sau cum l-a învățat cineva, ceea ce înseamnă că nici măcar propriile proceduri nu mai sunt respectate.

Se ajunge astfel la un haos latent:

există bibliorafturi întregi de proceduri pe raft, dar în practică domnesc improvizația sau cutuma informală. Ori, dacă cineva vrea să facă treabă conform regulilor, descoperă că alții îi spun „lasă, că la noi nu se face chiar ca la carte”, pentru că s-au obișnuit să ocolească procedurile considerate absurde. În oricare dintre cazuri, eficiența și predictibilitatea sunt compromise.

Vom ilustra în continuare aceste probleme cu câteva cazuri notabile, recente, care au ajuns în atenția publică și care arată cum procedurile interne pot bloca sau distorsiona actul de justiție și intervențiile statului.

Cazuri recente care ilustrează haosul procedural

Cazul Caracal – cum procedurile greșite pot costa vieți

Unul dintre cele mai răsunătoare exemple este cazul Caracal din 2019, când o adolescentă de 15 ani, Alexandra Măceșanu, a sunat disperată la 112 anunțând că a fost răpită și este sechestrată. Acest caz a scos la iveală un lanț al slăbiciunilor procedurale între instituțiile implicate: Serviciul de Telecomunicații Speciale (care operează 112), Poliția și Parchetul. Alexandra a sunat de trei ori, oferind indicii despre locația unde era ținută, însă localizarea apelului de către STS a fost neclară, iar polițiștii și procurorii au gestionat dezastruos intervenția.

Care a fost problema procedurală aici? În primul rând, comunicarea și coordonarea. Operatorii de la 112 și polițiștii nu au urmat un protocol eficient de strângere a informațiilor: nu au cerut suficiente detalii, nu au îndrumat victima să rămână la telefon, ba chiar au abordat-o cu neîncredere. Procedurile de urgență cer ca într-o astfel de situație să fie alertate de îndată toate echipajele disponibile și să se facă tot posibilul pentru localizare. Cu toate acestea, răspunsul a fost birocratic și rigid. S-a așteptat prea mult aprobarea de la superiori și de la procuror pentru a începe căutarea.

Momentul critic a fost când echipajele de poliție au identificat posibila casă a răpitorului, însă procurorul de caz le-a interzis să intre imediat, invocând procedura legală de percheziție domiciliară care, în opinia lui, nu permitea descinderea pe timp de noapte. De fapt, legea permite intrarea fără mandat la orice oră dacă este vorba de salvarea unei vieți sau prinderea în flagrant, dar iată cum interpretarea rigidă sau necunoașterea procedurilor legale a ținut polițiștii pe loc. Practic, s-a creat o confuzie între procedura penală (care restricționează perchezițiile nocturne în mod normal) și nevoia unei intervenții de urgență. Polițiștii la fața locului erau gata să acționeze, însă procedura internă spunea că nu o pot face fără acordul procurorului; procurorul, la rândul său, a urmat litera legii fără să își asume răspunderea pentru o excepție salvatoare. S-a așteptat ore prețioase până dimineața, timp în care, conform mărturisirilor ulterioare, victima a fost ucisă de criminalul Gheorghe Dincă.

Acest deznodământ a provocat un șoc public.

S-a văzut cum proceduri învechite sau interpretate greșit pot avea consecințe fatale. În urma scandalului, procurorul respectiv a fost suspendat și s-au promis schimbări: revizuirea protocoalelor de intervenție la urgențe majore, îmbunătățirea localizării apelurilor 112, instruirea personalului să prioritizeze salvarea vieții peste formalități. Cu toate acestea, cazul Caracal rămâne un exemplu dureros al modului în care birocrația și fragmentarea decizională între instituții (STS, Poliție, Parchet) au sabotat o acțiune ce ar fi trebuit să fie rapidă și coordonată. Fiecare segment a invocat „procedura” pentru a-și justifica inacțiunea, iar combinația acestor abordări a dus la cel mai grav eșec: pierderea unei vieți ce putea fi salvată.

Tragedia de la Onești – lipsa procedurilor standard de intervenție

Un alt caz șocant a fost criza ostaticilor de la Onești din martie 2021. Aici, doi muncitori care renovau un apartament au fost luați ostatici de fostul proprietar al locuinței, un bărbat cu antecedente violente. Negocierile poliției cu atacatorul au durat ore întregi, iar în final individul i-a ucis pe cei doi ostatici înainte ca forțele de ordine să intervină eficient. Tragedia a scos la iveală lacune majore în pregătirea și procedurile Poliției Române pentru astfel de situații.

La scurt timp după eveniment, a devenit evident că nu exista o procedură operațională clară pentru gestionarea unei crize de ostatici la nivelul acelei unități de poliție, sau dacă exista, nu a fost respectată. Detalii revoltătoare au apărut în presă: în timpul negocierilor, unii polițiști ar fi căutat pe internet „cum se procedează” în caz de luare de ostatici – un indiciu șocant că nu erau instruiți pentru asemenea intervenții. De asemenea, la fața locului lipseau elemente esențiale prevăzute de bunele practici internaționale: nu a fost adus un negociator profesionist la timp, nu s-au instalat lunetiști pregătiți să îl neutralizeze pe agresor dacă situația escaladează, și s-a permis ca discuțiile să treneze fără un plan tactic clar de intervenție.

Sociologi și experți în ordine publică au criticat dur situația, numind-o “radiografia neputinței”.

S-a spus pe drept cuvânt că Poliția nu avea proceduri standard sau nu le aplicase. De fapt, reacția autorităților a confirmat implicit lipsurile: șefi ai IPJ Bacău și ai Poliției Onești au fost demiși, iar ministrul de Interne de atunci a recunoscut că s-au comis erori grave, de la subestimarea pericolului până la proasta comunicare între echipe.

Un cunoscut sociolog a subliniat că vina nu este doar a echipei locale, ci a unei probleme sistemice: trebuiau existenți “pași clari de urmat, proceduri de intervenție în astfel de cazuri”. Faptul că la locul incidentului nu s-a văzut o coordonare conform unui plan tipic (ex: prezența unui lunetist obligatoriu) indică că aceste proceduri fie nu erau stabilite, fie nimeni nu se îngrijise să le exerseze și să le impună.

Tragedia de la Onești arată efectul direct al absenței unui protocol clar și al lipsei de antrenament pe proceduri: în situații limită, polițiștii au fost neorganizați, ezitanți și au acționat haotic. Consecința a fost pierderea a două vieți omenești ce ar fi putut fi poate salvate cu o intervenție mai promptă și mai profesionist coordonată. Acest caz a dus la discuții aprinse despre reformarea Poliției și introducerea de antrenamente riguroase pe scenarii de criză.

Din nou, publicul a auzit explicația șocantă că „nu avem proceduri (suficiente) pentru asemenea cazuri”. S-a subliniat că răspunderea merge până la vârful instituției: conducerea Poliției Române ar fi trebuit să se asigure că există proceduri standard și că ele sunt cunoscute în toată țara, nu să lase fiecare unitate să se descurce cum poate.

Dosare penale blocate din cauza chichițelor procedurale

Nu doar intervențiile de urgență suferă din cauza procedurilor, ci și marile dosare penale. În ultimii ani, opinia publică a asistat la o serie de blocaje și eșecuri în Justiție cauzate de aspecte procedurale, unele de o absurditate revoltătoare. Aceste situații alimentează percepția că România este “raiul infractorilor scăpați pe tehnicalități”.

Un exemplu notoriu îl constituie deciziile Curții Constituționale privind prescripția răspunderii penale.

În 2018 și apoi în 2022, Curtea Constituțională (CCR) a emis hotărâri care au schimbat interpretarea legii penale în privința întreruperii termenului de prescripție (termenul după care faptele penale se „șterg” dacă nu sunt judecate).

Din motive ce țin de modul în care a fost formulată legea și de faptul că Parlamentul nu a reacționat la timp să o corecteze, s-a ajuns ca, procedural, sute de dosare de corupție sau crimă organizată să fie în pericol de a fi închise. Practic, inculpații au profitat de această sincopă legislativă (sesizată de CCR) și au cerut încetarea proceselor pe motiv de prescriere.

Vedem aici un exemplu de “bâlbâială” procedurală la nivel înalt:

legislația ambiguă, decizii juridice contradictorii și lipsa de reacție promptă au creat o portiță prin care numeroase cazuri complexe riscă să se evapore fără o soluție pe fond. Procurorii anticorupție și anti-mafie au avertizat public că munca lor de ani de zile riscă să fie anulată printr-un efect de domino al acestei chestiuni procedurale. Cifrele vehiculate sunt într-adevăr dramatice – peste 500 de dosare importante ar putea fi afectate.

Astfel de situații transmit cetățenilor un mesaj descurajant: nu contează că există dovezi și vinovați, dacă undeva, cândva, o procedură nu a fost urmată la literă sau o lege nu a fost clară, întreg efortul judiciar se năruie.

Un alt exemplu au fost celebrul caz al completurilor nelegal constituite la Înalta Curte de Casație și Justiție.

În 2018, s-a stabilit că modul de tragere la sorți a judecătorilor în completurile de 5 (care judecă demnitarii în apel) nu respectase întocmai cerințele legii. Acest viciu de procedură a dat ocazia multor inculpați celebri să obțină rejudecarea dosarelor sau amânarea verdictelor, ceea ce a dus la prelungirea cu ani a proceselor și, în unele cazuri, la evitarea condamnărilor din cauza prescripției între timp.

Din nou, nu discutăm neapărat vinovăția sau nevinovăția pe fond, ci modul în care o chestiune de organizare procedurală (cine compune un complet de judecată și cum se face repartizarea aleatorie) a generat haos și percepția de injustiție. Cei condamnați au clamat că „procedura a fost ilegală” și au scăpat, cel puțin temporar. Publicul a rămas cu impresia amară că forma a triumfat asupra fondului – adică importanța procedurii a devenit mai mare decât însuși adevărul căutat de Justiție.

Astfel de cazuri erodează încrederea oamenilor în stat.

Când un dosar de mare corupție sau o crimă rămâne nepedepsită fiindcă a greșit cineva emiterea unui act sau nu s-a respectat termenul X din procedură, sentimentul general este de neputință și frustrare. Evident, procedurile (inclusiv cele judiciare) există pentru a garanta drepturile și pentru a da rigoare procesului. Însă, când ele devin un scut pentru vinovați, ceva este profund în neregulă în sistem. Fie procedurile sunt prost făcute, fie sunt abuzate tocmai de cei care ar trebui să răspundă în fața legii. În ambele situații, statul pierde: pierde și cazurile în instanță, și încrederea publicului.

„Azilele groazei” – controale formale, abuzuri reale

Un scandal foarte recent, din vara lui 2023, a scos la iveală cum procedurile de control ineficiente pot acoperi abuzuri sistematice. Este vorba despre cazul denumit în presă “azilele groazei”, unde zeci de vârstnici instituționalizați în centre de îngrijire private au fost găsiți în condiții inumane, maltratați, înfometați și lipsiți de îngrijire. Cazul a fost o rușine națională, după cum a spus până și președintele țării, și a generat demisii și anchete penale.

Dar dincolo de ororile în sine, s-a pus întrebarea: cum de au funcționat aceste azile ani de zile fără ca autoritățile de control să descopere nimic?

Răspunsul stă în procedurile birocratice superficiale după care se făceau controalele. Centrele respective aveau, teoretic, licențe de funcționare și erau periodic verificate de diverse instituții: Agenția pentru Plăți și Inspecție Socială (sub Ministerul Muncii), Direcțiile de Sănătate Publică (pentru condiții igienico-sanitare), ba chiar și Autoritatea Sanitar-Veterinară (pentru că era vorba și de alimentație). Cu atâtea organe de control, te-ai aștepta ca neregulile strigătoare la cer să iasă la iveală. Totuși, inspectorii raportau de fiecare dată că „totul este în regulă”, eventual aplicând doar mici amenzi pentru abateri mărunte.

Ulterior s-a aflat că administratorii azilelor falsificau documente și pregăteau „decorul” pentru controale. Știau oricum dinainte când vin echipele, pentru că procedura programării controalelor era previzibilă sau poate chiar erau avertizați de persoane din interior.

La sosire, inspectorilor li se prezentau documente frumoase: meniuri perfecte pe hârtie, grafice de personal, calificări, note privind îngrijirea – toate în ordine. Iar inspectorii, conform procedurii lor, bifau aceste documente.

Ministrul Sănătății de atunci a recunoscut public că “de multe ori controlăm hârtii, nu realitatea din teren”. Aceasta este o mărturisire extrem de gravă despre cultura instituțională: procedura de control era centrată pe verificarea existenței actelor și mai puțin pe observarea directă a beneficiarilor sau a condițiilor efective.

Desigur, se poate argumenta că și inspectorii ar fi trebuit să își dea seama că ceva e putred și să insiste să vadă dincolo de acte. Însă, dacă procedura internă le permite să își facă treaba doar formal, unii se mulțumesc cu atât.

Mai mult, complexitatea sistemului de acreditare și control al serviciilor sociale a jucat un rol: prea multe instituții implicate, niciuna cu o viziune de ansamblu.

Fiecare controla bucățica sa (una verifica dacă există angajat asistent social cu diplomă, alta dacă bucătăria are aviz sanitar, alta dacă spațiul are autorizație PSI etc.).

Fiecare găsea poate câte o hibă minoră, dădea o amendă, dar nimeni nu a pus cap la cap imaginea de ansamblu că bătrânii erau torturați practic.

Până la urmă, abia o investigație jurnalistică și intervenția DIICOT (procuratura, într-un dosar penal) au scos adevărul la iveală. După explozia scandalului, autoritățile au promis „modificarea procedurilor de acreditare și control”, semn tacit că recunosc cât de defecte erau acestea.

S-a vorbit despre controale inopinate mai dese, despre echipe mixte care să nu mai poată fi păcălite așa ușor, despre înăsprirea condițiilor de licențiere. Rămâne de văzut dacă aceste promisiuni chiar se vor ține, dar cazul azilelor groazei rămâne ca exemplu de complicitate pasivă a unor proceduri: atâta vreme cât hârtiile dădeau bine, sistemul a preferat să se auto-amăgească că totul e ok, în timp ce oameni neajutorați sufereau în spatele ușilor închise.

Decizii ilegale acoperite de „respectarea procedurii”

O situație întâlnită în administrația noastră este aceea în care, atunci când iese la iveală o decizie vădit greșită sau chiar ilegală, cei responsabili se apără spunând: „așa a fost procedura, am respectat procedura”. Această atitudine arată cum formalismul poate fi folosit ca paravan pentru abuz sau incompetență. Practic, în loc să răspundă pe fond pentru ce au greșit, unii funcționari invocă faptul că s-au acoperit birocratic.

De exemplu, atunci când izbucnește un scandal de corupție în acordarea unei autorizații (să zicem, un club sau o construcție primește aprobare deși nu îndeplinea condițiile), deseori se constată că pe hârtie totul era aparent în regulă. Semnăturile erau acolo, ștampilele puse, avizele luate (chiar dacă obținute poate prin fals sau relații). Astfel, cei implicați pretind că decizia nu a fost a lor, ci „a comisiei” sau „conform procedurii X care a avizat”.

Un exemplu tragic este cel al clubului Colectiv, unde, înainte de incendiul devastator din 2015, autoritățile locale îi permiseseră să funcționeze deși nu avea toate autorizațiile de securitate la incendiu.

După tragedie, reprezentanții primăriei s-au ascuns în spatele procedurii: au spus că formularistic clubul depusese declarație pe proprie răspundere și astfel, conform procedurilor de atunci, primăria i-a emis autorizație de funcționare fără a mai verifica în teren situația.

Cu alte cuvinte, “noi am procedat conform regulilor, nu avem ce ne reproșa”, deși bunul-simț arăta că a lăsa sute de oameni într-un spațiu improvizat, fără aviz ISU, era o rețetă pentru dezastru. Procedura fusese proastă (permitea funcționarea doar pe bază de declarație, un fel de portiță legislativă), iar funcționarii au urmat-o orbește, scutindu-se de răspundere. Acoperirea unei decizii discutabile sub scuza „așa cere procedura” este un reflex adânc înrădăcinat.

Aceeași situație se întâlnește și în administrația curentă:

multe decizii birocratice abuzive (cum ar fi respingerea nejustificată a unor cereri ale cetățenilor, sau tergiversarea unor drepturi) sunt justificate sec prin „nu am avut toate documentele conforme, nu putem încălca procedura”. Chiar dacă cerințele procedurii respective pot fi excesive sau neclare, în loc să primeze soluționarea cu bună-credință a problemei omului, se preferă pasarea responsabilității către „sistemul procedural”.

Astfel, persoana la ghișeu ridică din umeri – „îmi pare rău, astea sunt regulile” – chiar și atunci când regulile sfidează logica sau dreptatea. Această mentalitate produce un sentiment de neputință în rândul cetățenilor, care simt că nu luptă cu o persoană sau o decizie reală, ci cu un zid al formalismului, impersonal și inflexibil.

În concluzie, exemplele de mai sus – de la crime nerezolvate la tragedii în intervenții și până la corupție mascată de hârțogărie – compun o imagine sumbră a modului în care procedurile interne, în loc să fie un lubrifiant al sistemului, ajung adesea să fie nisip în angrenaj, ba chiar să protejeze pe cei care greșesc.

Dar cine poartă vina pentru acest haos procedural?

În parte, răspunsul stă în cei care ar trebui să reglementeze și să controleze aceste aspecte.

Rolul reglementatorilor și autorităților de control în hățișul procedural

Teoretic, în arhitectura statului există instituții menite să asigure că lucrurile merg bine, că regulile sunt clare și respectate. Reglementatorii (agențiile de reglementare sectorială) și autoritățile de control (precum Curtea de Conturi, inspectoratele, agențiile guvernamentale autonome) ar trebui să fie gardienii calității și coerenței procedurilor. Din păcate, uneori chiar ele contribuie la confuzia procedurală.

În România există numeroase agenții autonome sau autorități cu rol de reglementare:

Autoritatea de Supraveghere Financiară (ASF) pentru piețe financiare,

Autoritatea Națională de Reglementare în Energie (ANRE),

Autoritatea de Reglementare în Comunicații (ANCOM),

Agenția Națională a Funcționarilor Publici (ANFP) și multe altele.

Fiecare are puterea de a emite reglementări, norme, instrucțiuni pentru domeniul ei. Problema este că, adesea, aceste reglementări se adaugă peste straturile existente de proceduri, uneori fără o corelare cu alte domenii.

Rezultatul?

O instituție sau o firmă poate trebui să respecte simultan reguli de la mai multe autorități, care nu sunt sincronizate între ele. De exemplu, o companie din domeniul energetic trebuie să urmeze procedurile ANRE, dar și pe cele impuse de Ministerul Mediului, ale autorităților de mediu, plus cele de la Protecția Consumatorului (ANPC) – iar uneori aceste cerințe pot fi redundante ori chiar contradictorii.

Nimeni nu le-a pus la aceeași masă pe aceste autorități să simplifice și să armonizeze cerințele, așa că povara rămâne pe cei supuși regulilor.

Autoritățile de control, la rândul lor, ar trebui să depisteze disfuncționalitățile procedurale. Curtea de Conturi, de exemplu, când auditează instituțiile publice, nu se uită doar la bani, ci și la respectarea procedurilor. Însă abordarea Curții este de multe ori centrată tot pe formalism: constată dacă procedurile interne au fost respectate, nu neapărat dacă ele au fost eficiente sau coerente.

În rapoartele Curții găsim frecvent remarci de genul „nu s-a respectat procedura de achiziție cutare sau nu s-a constituit comisia conform procedurii interne”. Aceasta, în sine, e corect – trebuie respectate regulile existente. Dar rareori Curtea sau alte organe trag și semnale de alarmă că procedura în sine e prost concepută. Cu alte cuvinte, controlorii statului verifică legalitatea și conformitatea, dar nu și calitatea regulilor. Astfel, o procedură aberantă poate trece neatinsă dacă toți s-au conformat orbește ei.

Nimeni nu ia la rost pe cei care au creat un flux irațional, atâta vreme cât s-a bifat conformitatea.

Un alt exemplu este haosul din zona achizițiilor publice. Avem o Agenție Națională pentru Achiziții Publice (ANAP) care dă reguli și avize, mai avem și Curtea de Conturi care verifică, plus fiecare instituție are procedurile sale interne de achiziție. Reguli peste reguli: lege, norme ANAP, metodologii, proceduri locale.

În loc să simplifice și să ofere îndrumare clară, adesea reglementatorii complică și mai mult lucrurile din dorința de acoperire birocratică. S-a ajuns la situația paradoxală în care funcționarii se tem să mai facă achiziții esențiale (de exemplu, un spital cumpără greu medicamente urgente) din cauza hățișului procedural și a fricii că vor greși vreo formalitate și vor fi sancționați.

Așadar, autoritățile de reglementare și control, dacă își fac treaba rigid și hiper-formalist, pot insufla o cultură a fricii și pasivității. Toată lumea va vrea să se acopere de hârtii, eventual să ceară și avizul altora pentru orice mișcare, ceea ce duce la încetinirea până la blocaj a administrației.

Mai există o dimensiune:

unele agenții au propriile ambiții birocratice și își extind procedurile peste competențele altora. De pildă, instituții ca Inspectoratele de stat (în construcții, în situații de urgență etc.) emit reguli tehnice ce trebuie urmate de primării sau firme. Când apare un necaz (o clădire arde sau se prăbușește), fiecare autoritate vine cu hârtiile: pompierii arată că au dat un plan de aviz, primăria arată autorizația, ISC arată procesul-verbal – și totuși dezastrul s-a produs.

Fiecare zice: „noi ne-am făcut procedura, vina e dincolo”. În aceste situații devine limpede că reglementatorii și controalele fragmentate creează un cerc vicios al iresponsabilității. Fiecare ”ascuns” pe felia lui, nimeni responsabil pe ansamblu.

Un aspect aparte este rolul insuficient jucat de instituțiile de coordonare centrală.

Secretariatul General al Guvernului (SGG) are teoretic atribuții în a asigura un cadru unitar pentru administrație. De exemplu, SGG a elaborat Ghiduri de bune practici pentru proceduri interne și a promovat standarde de control managerial. Însă SGG nu are pârghii reale să impună respectarea lor, mai ales în instituțiile autonome sau la nivel local.

Agențiile autonome, prin definiție, scapă controlului direct guvernamental în multe privințe, iar autoritățile locale au autonomie conform deciziei politice. Astfel, chiar dacă centrul ar vrea să unifice proceduri, întâmpină rezistență sau indiferență.

În concluzie, reglementatorii și autoritățile de control din România adesea nu reușesc (sau nu își propun) să aducă ordine în haosul procedural – ba dimpotrivă, uneori îl sporesc prin supra-reglementare și verificări rigide. În loc să fie acei „gardieni ai coerenței”, devin niște pioni într-un joc birocratic al pasării responsabilității. Iar când toată lumea verifică pe toată lumea doar formal, dar nimeni nu răspunde de rezultatul final, cetățeanul rămâne descoperit.

De ce nu există un control real al calității și unificării procedurilor interne la nivel național

După atâtea constatări sumbre, apare întrebarea firească: de ce nu există un control real și o unificare a procedurilor interne la nivelul întregii administrații? Cum de s-a ajuns ca fiecare instituție să aibă propriul sistem, de multe ori disfuncțional, fără ca nimeni să intervină strategic?

Cauzele sunt multiple și au rădăcini vechi:

• Mentalitatea feudală și autonomia instituțională: Fiecare instituție publică, fiecare autoritate locală s-a considerat un mic fedom în care “noi știm mai bine cum să ne facem treaba”. Chiar dacă guvernele au inițiat programe de reformă administrativă, de multe ori acestea s-au lovit de rezistența internă. Un minister nu prea acceptă să-i vină alt minister să-i spună cum să-și scrie procedurile, o primărie nu vrea ingerințe de la centru ș.a.m.d. Această fragmentare orgolioasă face dificilă impunerea unui control centralizat de calitate. Nu există o cultură a standardizării; dimpotrivă, diversitatea (chiar haotică) e văzută ca semn al autonomiei fiecăruia.
• Lipsa cadrului legal sau a sancțiunilor pentru proceduri proaste: Nu există o lege explicită care să penalizeze o instituție pentru că are proceduri interne incoerente sau neunitare. Atât timp cât instituția bifează că are proceduri (oricare ar fi ele) și raportează formal conformarea la standarde (de genul “avem 100% proceduri implementate”), nimeni nu intră pe conținut. Evaluările pe control intern managerial, de exemplu, se fac adesea ca simplu inventar: există proceduri? Da/Nu. Nu există un scor al calității sau eficacității lor. Comisia de monitorizare a controlului intern din fiecare instituție este, în practică, un organism birocratic care rar critică propriile reguli. Iar la nivel național, nu există o “poliție a procedurilor” care să facă inspecții tematice: “Ia să vedem la instituția X dacă procedurile lor chiar ajută sau încurcă”.
• Reorganizări și instabilitate: Administrația românească suferă de frecvente reorganizări, schimbări de conducere, comasări sau divizări de instituții. Cu fiecare nou ministru sau director, se schimbă uneori și regulile interne. Nimeni nu are timp și interes să pună bazele unui sistem coerent pe termen lung, pentru că prioritățile sunt altele (politice, de multe ori). Când abia apuci să implementezi niște proceduri, vine o restructurare și totul trebuie refăcut. În acest vacarm, unificarea procedurilor devine o țintă mișcătoare.
• Lipsa de personal calificat și motivat pentru a gestiona procedurile: Am menționat că elaborarea și actualizarea procedurilor nu este trecută clar în fișa postului pentru mulți angajați. Nefiind o atribuție “vizibilă”, ea este neglijată. Nu există nici stimă deosebită pentru cei care fac ordine în proceduri – dimpotrivă, unii îi consideră “tocilari” sau “exces de zel”. Astfel, nu se crează o responsabilitate. Dacă procedurile instituției sunt praf, rar se întreabă cineva “cine e răspunzător pentru asta?”. Atâta vreme cât nu e nimeni direct răspunzător, problema trenează.
• Prioritizarea formelor în defavoarea fondului: Cultura birocratică locală a pus accentul pe “a fi acoperit” în caz de control, nu pe a fi eficient. În multe instituții, succesul este măsurat prin absența problemelor (să nu ne certe Curtea de Conturi, să nu apară scandaluri mediatice), nu neapărat prin servicii mai bune pentru cetățeni. Din acest motiv, procedurile sunt gândite ca plasă de siguranță împotriva răspunderii, și mai puțin ca instrumente de management performant. Unificarea și simplificarea procedurilor ar expune poate mai clar eventuale greșeli și responsabilități individuale, lucru pe care unii funcționari sau șefi nu și-l doresc. E mai convenabil, din perspectiva lor, să fie totul difuz și complicat – astfel vina e mereu difuză în caz de eșec.
• Inițiative de reformă neterminate: De-a lungul timpului au existat proiecte cu finanțare externă (UE, Banca Mondială) menite să standardizeze proceduri, să digitalizeze fluxuri, să creeze ghișee unice. Unele au avut rezultate punctuale, altele s-au blocat. Lipsa continuității politice și administrative a făcut ca aceste inițiative să nu aibă impact sistemic. De pildă, s-a încercat implementarea unui model de management al calității în administrație (inspirat din ISO 9001), dar după ce fondurile s-au epuizat, multe instituții au abandonat certificările sau le-au transformat într-o formalitate. Un control național real al procedurilor ar presupune și evaluări periodice independente, însă acestea nu s-au institutionalizat.

Toate aceste motive converg spre un adevăr trist: nu există un “șef al procedurilor” în România.

Nimeni nu are atât autoritatea, cât și interesul să treacă în revistă toate regulile interne și să le pună cap la cap. Secretariatul General al Guvernului poate face recomandări, Ministerul Dezvoltării poate veni cu metodologii, funcționarii mai scriu ghiduri – dar la final, fiecare instituție face cum crede, iar dacă nu face bine, se vede abia când ceva grav se întâmplă. Abia când apare o tragedie sau un scandal (precum cele descrise anterior) se conștientizează larg că procedurile sunt proaste, și urmează reacții pompieristice.

Un adevărat control de calitate ar însemna să ai indicatori de performanță pentru proceduri (de ex., durata medie de soluționare a unei cereri, număr de pași, feedback de la utilizatori etc.) și pe baza lor să impui îmbunătățiri. Ar însemna să existe un corp profesionist (poate la nivelul Guvernului) care să auditeze procesele instituțiilor și să le optimizeze. Până în prezent, asemenea mecanisme fie lipsesc, fie sunt într-o formă embrionară.

În lipsa unui arbitru național al calității procedurilor, sistemul se auto-alimentează cu birocrație divergentă.

Fiecare nou-venit într-o funcție mai adaugă un strat de reguli “ca să fie acoperit” sau ca să-și pună amprenta, rar le elimină pe cele inutile. Unificarea ar cere însă curajul de a tăia din ele, de a simplifica, de a renunța la controlul excesiv în favoarea eficienței – ceea ce nu se prea întâmplă, pentru că e perceput ca pierdere de putere sau risc.

Între forma care sugrumă și fondul uitat

Drama procedurilor interne din instituțiile românești este, în esență, conflictul dintre formă și fond. Ani la rând, accentul s-a pus pe formă – să existe regulamente, să fie hârtiile în regulă, să ne acoperim legal – și mai puțin pe fondul adică rezultatul concret: servicii publice eficiente, cetățeni mulțumiți, dreptate făcută la timp, vieți protejate. Exemplele discutate arată cum forma fără fond poate ucide, poate îngropa adevărul și poate paraliza administrația.

Este nevoie de o schimbare majoră de abordare.

Procedurile nu sunt un scop în sine, ele trebuie să fie un instrument viu, flexibil și orientat spre rezultate. Statul român are de făcut un exercițiu de curaj și inteligență: să revizuiască critic hârțogăraia și să o scuture de praful inutil, să unifice acolo unde unitatea aduce claritate și să permită adaptarea acolo unde situațiile reale o cer. Asta înseamnă și să ții oamenii răspunzători nu doar că au respectat o procedură, ci că au obținut efectul dorit în limitele legii și ale bunului-simț.

Publicul general, pe bună dreptate, își pierde răbdarea cu o birocrație opacă și autosuficientă. Ei vor un stat care acționează rapid când e nevoie, care vorbește pe o singură voce prin instituțiile sale și care nu-și mai ascunde erorile în spatele paravanului procedural.

Transparența și simplificarea ar fi doi piloni de reconstrucție.

De exemplu, dacă procedurile ar fi făcute publice și supuse dezbaterii (nu ținute prin sertare ca “documente interne”), s-ar putea corecta multe incongruențe sub presiunea opiniei publice și a experților independenți.

Drama procedurilor românești este și drama responsabilității difuze.

Un sistem plin de reguli contorsionate permite vinovaților să scape și incompetentilor să se ascundă. O reformă reală ar trebui să aducă nu doar reguli mai puține și mai clare, dar și responsabilizare personală: cine a greșit, să nu mai poată da vina pe “procedură”, iar cine se ascunde după formalism, să fie demascat. Până când nu vom vedea acest lucru, vom continua să asistăm la anchete blocate, intervenții ratate și decizii absurde – toate “conforme cu procedura”, dar contrare interesului public.

Într-o Românie modernă, procedurile trebuie să lucreze pentru oameni, nu împotriva lor.

Este un deziderat care cere voință politică, competență administrativă și perseverență. Drama actuală poate fi depășită doar transformând-o într-o reformă – trecând de la hârtii care sabotează, la proceduri care servesc cu adevărat societatea.