Ce valoare are un program de guvernare? E lege sau nu e?

Programul de guvernare este unul dintre cele mai importante documente ale vieții politice. Pe el se cere votul de încredere al Parlamentului. Pe el se construiește legitimitatea unui cabinet. Pe el se face, politic vorbind, promisiunea solemnă că țara va fi dusă într-o anumită direcție.

Documentul care aduce Guvernul la putere, dar nu-l ține destul de strâns în lesă

Tocmai de aceea, un asemenea document ar trebui tratat cu maximă seriozitate de cei care l-au scris, l-au negociat, l-au semnat și l-au asumat public.

Într-o democrație funcțională, programul de guvernare nu e broșură de campanie, nu e pliant de partid, nu e compunere frumoasă pentru liniștirea electoratului.

Este angajamentul central al puterii executive.

Este hârtia pe baza căreia un grup politic cere cheile Palatului Victoria și spune: dați-ne guvernarea, fiindcă asta vrem să facem cu ea.

Problema apare când, în dezbaterea publică, se aude formula aparent solemnă: programul de guvernare are valoare de lege.

Sună grav, sună instituțional, sună aproape constituțional.

Numai că, juridic vorbind, lucrurile stau altfel.

Programul de guvernare are valoare politică majoră și relevanță constituțională.

Dar nu este lege în sensul propriu al cuvântului.

De unde vine confuzia

Confuzia pornește dintr-un fapt real: programul de guvernare este votat de Parlament.

Un nou Guvern nu poate fi învestit fără prezentarea programului și a listei de miniștri.

Parlamentul acordă votul de încredere asupra acestui pachet: premier, echipă guvernamentală, direcție politică.

De aici apare ”scurtătura” spre confuzie: dacă Parlamentul l-a votat, atunci are valoare de lege.

Numai că nu orice vot al Parlamentului produce o lege.

Parlamentul poate vota hotărâri, declarații, moțiuni, numiri, validări, comisii, învestiri. Nu toate aceste acte au aceeași natură juridică.

Legea stabilește reguli obligatorii, aplicabile direct.

Poate impune taxe, poate modifica drepturi, poate crea obligații, poate sancționa comportamente, poate schimba proceduri administrative sau instituționale.

Programul de guvernare nu face asta prin el însuși.

Programul spune ce intenționează Guvernul să facă. Legea spune ce se aplică.

Aici este diferența decisivă.

Promisiunea nu ține loc de act normativ

Dacă într-un program scrie că Guvernul va reduce impozitarea muncii, asta nu înseamnă că impozitele scad a doua zi. Trebuie modificat Codul fiscal.

Dacă scrie că se reformează administrația, nu dispare nicio direcție din minister doar pentru că fraza există în program. Trebuie adoptate acte concrete.

Dacă scrie că se reorganizează companiile de stat, nu se reorganizează nimic prin simpla prezență a paragrafului într-un document politic.

Pentru ca o măsură din program să producă efecte reale, ea trebuie transpusă într-un act normativ: lege, ordonanță, ordonanță de urgență, hotărâre de guvern, ordin de ministru sau alt instrument juridic.

Programul este promisiunea. Actul normativ este punerea în fapt.

De aceea, formula „are valoare de lege” este înșelătoare.

Programul nu poate fi aplicat direct la ghișeu, în fiscalitate, în educație, în sănătate, în administrație sau în justiție. Nu poți lua o frază din el și să o folosești ca articol de lege.

Valoarea constituțională există, dar este limitată

Asta nu înseamnă că programul de guvernare este o simplă maculatură politică. Fără el, un nou cabinet nu poate fi învestit.

Constituțional, programul este indispensabil în procedura prin care Guvernul primește încrederea Parlamentului.

Dar această valoare constituțională nu merge până la transformarea programului în lege.

Parlamentul îl votează în procedura de învestire, dar nu îl adoptă ca act normativ aplicabil direct.

Nu avem un „Cod al programului de guvernare”.

Nu avem articole de lege extrase automat din promisiunile cabinetului.

Nu avem sancțiuni juridice directe pentru fiecare abatere de la program.

Faptul că Parlamentul votează programul nu îl face lege „ca orice altă lege”.

Îl face temei politic al învestirii.

Îi dă legitimitate.

Îl transformă în reper constituțional al guvernării.

Dar nu îi conferă aceeași natură juridică pe care o are o lege adoptată prin procedura legislativă propriu-zisă.

Este diferența dintre a primi mandatul de a conduce pe baza unui plan și a transforma fiecare punct din acel plan într-o normă obligatorie.

Valoarea politică: mare în teorie, mică în România

În teorie, valoarea politică a unui program de guvernare ar trebui să fie enormă.

Un partid sau o coaliție care își încalcă programul ar trebui să plătească: în Parlament, în presă, în sondaje, la următoarele alegeri.

Programul ar trebui să fie contractul moral dintre guvernanți și societate.

În România, însă, această valoare politică tinde adesea să echivaleze cu zero.

Nu pentru că documentul ar fi lipsit de importanță, ci pentru că memoria publică este scurtă, disciplina politică este elastică, iar răspunderea pentru promisiuni încălcate se evaporă cu o viteză spectaculoasă.

La noi, programele de guvernare sunt citite solemn la început, citate selectiv la nevoie și uitate elegant când devin incomode.

Sunt tratate ca niște fotografii de nuntă politică:

frumoase în ziua ceremoniei, puse apoi într-un album pe care nu-l mai deschide nimeni decât când izbucnește divorțul.

Asta nu înseamnă că trebuie să acceptăm impostura.

Tocmai fiindcă programul de guvernare nu este lege, el trebuie apărat politic cu atât mai ferm.

Dacă nu produce automat efecte juridice, singura lui forță reală stă în presiunea publică, în control parlamentar și în capacitatea societății de a spune: stați puțin, asta ați promis, asta ați votat, asta ați pus pe masă când ați cerut puterea.

Ce se întâmplă dacă Guvernul nu respectă programul

Dacă Guvernul se îndepărtează de propriul program, sancțiunea principală este politică.

Parlamentul poate retrage sprijinul.

Opoziția poate depune moțiune de cenzură.

Partidele din coaliție pot rupe acordul.

Premierul poate fi contestat.

Miniștrii pot fi remaniați.

Electoratul poate sancționa abaterea la vot.

Dar nu poți merge, în mod obișnuit, în instanță și să ceri aplicarea directă a unei promisiuni din programul de guvernare ca și cum ai invoca un articol de lege.

Judecătorul nu poate obliga Guvernul să îndeplinească o frază programatică generală dacă ea nu a fost transpusă într-un act normativ concret.

Aici se vede limita documentului.

El poate fi o probă morală.

Poate fi o probă politică.

Poate fi folosit în dezbatere, în Parlament, în presă, în analiza publică.

Dar nu funcționează ca instrument juridic direct pentru cetățean.

Iar aici ajungem la problema cea mai mare: proasta guvernare rămâne, de cele mai multe ori, fără autor juridic.

Proasta guvernare, această catastrofă fără vinovat

În România poți avea guvernări care produc pagube uriașe:

deficite scăpate de sub control, promisiuni mincinoase, reforme abandonate, bani europeni pierduți, companii de stat căpușate, administrație umflată, investiții ratate, politici fiscale schimbate de pe o zi pe alta.

Și totuși, foarte rar cineva răspunde legal pentru proastă guvernare.

Răspunderea penală apare doar dacă există fapte clare: corupție, abuz în serviciu, fals, trafic de influență, delapidare, conflict de interese.

Dar între infracțiune și simplă incompetență se întinde o mlaștină imensă în care se scufundă aproape tot: decizii proaste, amânări, promisiuni încălcate, politici aberante, numiri catastrofale.

Pentru această zonă, statul are o reacție foarte slabă.

Practic, spune: „votați-i data viitoare pe alții”.

Foarte frumos. Doar că, între timp, nota de plată rămâne la populație.

Aici este marea gaură neagră a guvernării românești:

programul este suficient de important ca să aducă un cabinet la putere, dar prea slab ca să-l tragă efectiv de mânecă atunci când cabinetul își bate joc de propriile angajamente.

Ar trebui să existe o constrângere mai fermă

Ar fi periculos ca programul de guvernare să devină lege în sens dur, cu sancțiuni automate pentru fiecare obiectiv ratat.

Guvernarea nu este matematică de clasa a patra.

Apar crize, războaie, recesiuni, pandemii, blocaje externe, catastrofe bugetare. Un Guvern trebuie să poată ajusta direcția.

Dar asta nu înseamnă că programul trebuie să rămână un contract politic fără penalități reale.

Soluția ar fi un mecanism intermediar.

Programul să rămână document politic, dar anumite angajamente majore din el să fie transformate în obiective măsurabile, cu termene, responsabili și raportări obligatorii.

De exemplu, Guvernul ar putea fi obligat să vină periodic în Parlament cu un raport clar: ce s-a făcut, ce nu s-a făcut, de ce, cine răspunde.

Nerespectarea gravă a programului ar trebui să declanșeze automat o dezbatere parlamentară serioasă, nu o șuetă cu microfoane și grimase.

Mai ales zona bugetară ar trebui tratată cu mult mai multă severitate.

Dacă promiți măsuri fără acoperire, ascunzi costuri, cosmetizezi date sau livrezi estimări mincinoase, nu mai vorbim doar despre flexibilitate politică.

Vorbim despre fraudarea mandatului public.

Incompetența nu poate fi mereu infracțiune. Dar minciuna organizată, neglijența gravă și ascunderea deliberată a realității financiare ar trebui să doară mult mai tare.

Formula corectă

Așadar, formula „programul de guvernare are valoare de lege” trebuie evitată. Produce mai multă confuzie decât claritate.

Formula corectă este aceasta:

Programul de guvernare are valoare politică majoră și relevanță constituțională în procedura de învestire, dar nu are valoare de lege în sens normativ.

Sau, mai simplu:

Este angajamentul pe baza căruia Guvernul primește puterea, nu legea prin care acea putere se exercită concret.

Această distincție contează enorm.

Altfel, transformăm o obligație politică serioasă într-o lozincă juridică falsă.

Iar când amestecăm dreptul cu propaganda, iese exact terciul instituțional pe care România îl servește, cu polonicul, de prea mulți ani.

Nu e lege, dar ar trebui să doară când e încălcat

Programul de guvernare nu este lege.

Nu produce, prin el însuși, efecte juridice directe.

Nu schimbă taxe, nu taie cheltuieli, nu reformează instituții și nu creează obligații aplicabile cetățenilor fără acte normative ulterioare.

Dar este documentul care dă naștere politică unui Guvern.

Este temelia votului de încredere.

Este contractul de onoare al cabinetului cu Parlamentul și, indirect, cu societatea.

Marea slăbiciune a programului de guvernare este că are destulă greutate pentru a instala un Guvern, dar nu suficientă forță pentru a-l obliga să-și respecte drumul.

Este cheia cu care se deschide Palatul Victoria, dar nu și lanțul cu care puterea este legată de propriile promisiuni.

În România, tragedia nu este doar că programul de guvernare nu are valoare de lege. Tragedia este că, prea des, nici valoarea lui politică nu mai sperie pe nimeni.

Paguba există, nota de plată există, cetățeanul există. Lipsește doar vinovatul.

Iar când promisiunea solemnă ajunge să valoreze cât o broșură uitată pe scaunul din spate al mașinii oficiale, nu Constituția are prima problemă.

Ci oamenii care au învățat să guverneze cu pixul într-o mână și cu guma de șters în cealaltă.